Les fonds frontaliers

Extraits de l’ouvrage d’Henry Chevalier – L’affaire des fonds frontaliers
Publication dans Les Echos Saléviens No 12 & 13

Ceci est l’histoire, le pourquoi et le comment, de la mise en place en 1973 de ce que l’on appelle aujourd’hui les fonds frontaliers.

Cela concerne en premier lieu les travailleurs frontaliers imposés à Genève  sur leurs salaires qui paient leurs impôts par une retenue à la source sur leur lieu de travail ; cela concerne aussi les communes de résidence de ces mêmes travailleurs et enfin les Etas, avec d’un coté la République de Genève et de l’autre, la France. Remettons d’abord les choses dans leur contexte historique.

Les zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex

Le Pays de Gex devient français par le traité de Lyon du 17 janvier 1601. Henri IV concède alors à ce territoire tourné vers Genève des facilités particulières. (Suppression de certains péages, privilèges fiscaux…) Par le traité de Paris du 20 novembre 1815, un statut juridique très particulier lui est offert sous la forme d’une zone franche, garanti par les puissances signataires du traité.

Pour le Genevois savoyard, la situation est un peu différente compte tenu des relations historiques conflictuelles entre la maison de Savoie et Genève, et l’installation dan cette ville du calvinisme. Après le traité de Saint-Julien du 21 juillet 1603 qui a pacifié les relations, l’accord de 1754 a permis un nouveau tracé des frontières, proche de celui que nous connaissons aujourd’hui. Le traité de Turin de 1816 institue une nouvelle zone franche, plus petite (151 km2) que celle du Pays de Gex. Plus tard, au moment de l’Annexion, l’instauration de la Grande Zone (3112 km2) permettra un développement économique important de la Haute-Savoie du nord. Cette dernière disparaitra avec l’accord de bon voisinage du 7 aout 1921 entre la France et la Suisse, et une zone sous influence genevoise sera admise, appelée la zone des dix kilomètres et connue également sous la dénomination de « zone de Biens-fonds. »

Après la Grande Guerre, le gouvernement français décide unilatéralement de la suppression des zones franches et ramène les douanes à la frontière. Après protestation de la Suisse qui porte le différend devant la Cour internationale de justice de La Haye, la France est condamnée en 1932, et se voit contrainte de rétablir les deux petites zones franches du Pays de Gex (1815) et de Haute-Savoie (1816) qui bénéficiaient d’une garantie internationale.

La deuxième guerre mondiale, le contrôle des changes puis la mise en place des nouvelles règles économiques européennes font perdre beaucoup d’importance au régime des zones, bien qu’elles soient reconnues par le Traité de Rome de 1957. Le territoire zonien dispose d’un statut spécial, favorable aux échanges avec l’extérieur.  Si les zones franches perdent de leur intérêt, les relations personnelles entre Genève et la France voisine restent fortes, Genève s’affirmant comme la capitale économique et culturelle du bassin de vie genevois.  Le canton de Genève quant à lui est à l’étroit et a conservé un intérêt certain pour son arrière-pays de l’autre côté de la frontière.

Les travailleurs frontaliers

Genève ayant perdu une partie non négligeable de son activité industrielle au profit des cantons alémaniques dès 1950, c’est le secteur tertiaire qui est le moteur de son développement à partir de 1960. L’expansion économique genevoise est forte, portée par les commerces, banques, services, le tout dopé par la présence de nombreux organismes internationaux et la présence d’un aéroport international relié au monde.

Pour répondre à cette expansion, Genève fera appel à toute la main d’œuvre disponible du Pays de Gex et de la zone savoyarde des dix kilomètres. Très vite cela ne suffit pas, et les entreprises spécialisées dans le recrutement vont s’alimenter dans des régions françaises économiquement sinistrées comme le Nord, le Centre et l’Est de la France. Ces travailleurs seront considérés comme frontaliers par Genève dès lors qu’ils pourront justifier de plus de six mois de présence dans la région frontalière.

En 1966, 6750 travailleurs frontaliers sont enregistrés dans le canton. Ce chiffre grimpera à 22500 en 1972. Cet afflux massif de populations nouvelles pose de nombreux problèmes aux communes d’accueil. Ces nouveaux arrivants sont en général jeunes, et ils ont souvent des enfants en bas-âge. Provenant de régions urbaines, ceux-ci ont rarement vécu dans des communes rurales. Ils sont demandeurs de services dont les communes locales ne disposent pas encore : ramassage des ordures, écoles maternelles, crèches et cantines scolaires, etc… L’équilibre sociologique se transforme. Plus politisés que les autochtones, les nouveaux arrivants élimineront parfois, pour une étiquette politique différente, des maires dévoués et compétents.  En moins de dix ans, les communes frontalières vont voir le nombre de leurs habitants augmenter régulièrement et parfois même doubler. Dans quelques communes rurales de la région, 75 à 95% des salariés sont des travailleurs frontaliers.

Si le logement pose problème, il est amoindri par l’exode rural, qui libère des bâtiments vite transformés en logement. D’autre part la hausse continue du Franc Suisse voit le niveau de vie des travailleurs frontaliers s’accroitre et leur permettre de construire leurs logements dans d’assez bonnes conditions.

La situation des communes d’accueil

Les communes d’accueil de la zone française sont pauvres. Elles sont sous équipées, y compris parfois au niveau de l’alimentation électrique. Le problème de l’alimentation en eau potable est crucial car l’approvisionnement provenant de sources gravitaires, le débit varie quand la demande est croissante. Les coupures d’eau sont fréquentes en été. L’arrivée d’une population jeune avec des enfants justifie l’ouverture de nouvelles classes… Mais comment faire, comment résoudre tous ces problèmes, sans de nouvelles ressources ?

D’autant plus qu’à l’époque, la tutelle de l’Etat est omniprésente qui contrôle avec soin les budgets des communes et du département. Les investissements des collectivités sont strictement encadrés. Pour réaliser les travaux indispensables, le projet doit être approuvé par l’autorité de tutelle qui accordera, peut-être, une modeste subvention via le département. Encore faudra-t-il trouver une banque susceptible d’accorder un prêt ! Et que la sous-préfecture donne son aval. En réalité, les travaux prévus ne pourront être mis en œuvre que si les ressources habituelles de la commune permettent un remboursement normal de la dépense engagée.

Dans ce « parcours du combattant », qui sont les maires capables de faire face à une telle situation ?

Les maires de cette période

Comme beaucoup d’autres maires ruraux, ceux de la région sont issus de l’agriculture, du petit commerce ou de professions libérales. Ils sont tous nés avant la dernière guerre et ont connu les dures années de l’occupation. Beaucoup ont été des résistants qui ont participé à la libération du pays. Ils ont ainsi noué des amitiés transpartisanes, et sont pour la plupart appréciés pour leur dévouement, leur sens du service et leurs qualités humaines. Avec leur secrétaire de mairie, ils sont des gestionnaires pointilleux, soucieux d’utiliser au mieux, pour le bien de tous, les maigres ressources dont ils disposent. Tous aiment passionnément leur commune. Et pour elle, ils vont quémander, souvent à leurs frais, aides et subventions à la sous-préfecture ou au chef-lieu du département. Pour être plus forts ils se regroupent avec d’autres communes et créent des syndicats intercommunaux (SIVU, SIVM, puis SIVOM). Malgré cela, tous doivent se résoudre à constater que la faiblesse des finances communales ne leur permet pas de faire face aux demandes pressantes des nouveaux arrivants. Un souci d’autant plus fort que les autorités départementales font la sourde oreille aux avertissements de ces maires frontaliers.

Les raisons de ce dédain départemental sont multiples :

La première est la faiblesse de l’enveloppe départementale reçue de l’Etat, et le temps anormalement long que prennent nos autorités pour faire face à une situation inhabituelle, non programmée.

Une autre, moins connue, est la jalousie que suscite notre région frontalière, favorisée, qui a profité du statut des zones franches, à l’inverse d’Annecy. Certains produits de consommation courante arrivent dans le territoire zonien en exonération de droits de douane (beurre, sucre, jambons, etc…) et sont donc moins chers que dans le reste du département. Par ailleurs les agriculteurs frontaliers bénéficient de meilleurs prix en vendant leur production à Genève. Les contempteurs jaloux ne voient pas les inconvénients liés aux formalités administratives nombreuses et complexes, ni les couts de la main-d’œuvre zonienne qui pénalisent les entreprises pour leur recrutement. En définitive, la vie étant ici nettement plus chère que dans le reste du département, la richesse supposée de la zone frontalière n’est trop souvent qu’une illusion.

Enfin, aucune statistique n’est alors disponible dans le département sur le nombre de travailleurs frontaliers résidant dans la zone frontalière de Genève. Celles-ci ne verront le jour que plusieurs années après la signature de l’accord du 29 janvier 1973.

 

Le Groupement des travailleurs frontaliers

Pour être enfin entendus des deux côtés de la frontière, les travailleurs frontaliers s’organisent en créant le « Groupement des travailleurs frontaliers » pour mieux défendre leurs intérêts. Efficace et animé par de nombreux bénévoles, ce groupement de type syndical devient un interlocuteur crédible est reconnu par les communes genevoises ; avant de l’être par les autorités françaises. Il va jouer un rôle essentiel dans la résolution de problèmes d’ordre fiscal ou de couverture sociale. L’action du Groupement fut très utile dans la recherche d’une solution pour la rétrocession de l’impôt versé à Genève et de la création d’une commission mixte consultative franco-genevoise.

La République et canton de Genève et la retenue à la source sur les salaires

En Suisse, le pouvoir des cantons est très important. En ce qui concerne Genève, qui n’a rejoint la Confédération Helvétique qu’en 815, elle a conservé de sa très longue indépendance des prérogatives de son ancien statut de république. L’Etat de Genève est une réalité. Dans ce canton, l’impôt sur les salaires des divers travailleurs est retenu à la source sur le lieu de travail, qu’ils résident dans le canton ou en dehors. Une partie de l’impôt est prélevé au bénéfice de la commune du lieu de travail et une autre partie va à la commune de résidence, si elle est différente de la précédente. D’autre part, le canton de Genève n’a jamais signé la convention fiscale avec la France (comme l’ont fait d’autres cantons suisses) dit arrangement franco-suisse du 18 octobre 1935, ni l’accord franco-suisse du 9 septembre 1966. En conséquence, le revenu des travailleurs frontaliers est taxé sur leur lieu de travail, et ils paient leurs impôts à Genève, en fonction des règles fiscales genevoises. Ne payant pas leurs impôts dans leur commune de résidence française, les travailleurs frontaliers se voient reprocher par les anciens habitants d’utiliser les services de la commune, et même d’en exiger d’autres, sans contribuer à ses recettes fiscales. Le Groupement des frontaliers constate que cette situation anormale ne peut perdurer. Entre 1964 et 1971, il en informe plusieurs fois les autorités et les communes genevoises, ainsi que les diverses instances publiques et administratives françaises. Des pourparlers sont alors engagés entre Genève et la France pour trouver une solution capable de donner satisfaction aux deux parties.

Cela devient d’autant plus urgent qu’à la fin de 1970 déjà 16000 travailleurs sont concernés par cette situation fiscale bien particulière. Malheureusement, le principe du versement de l’impôt au lieu de domicile étant maintenu par la France, les négociations ne peuvent pas aboutir.  Ce constat d’échec sera enregistré le 7 mai 1971. Genève ne signera pas la convention fiscale demandée par Paris. L’impasse est totale et il ne semble alors pas possible de trouver une issue acceptable par les deux parties.

L’association des communes frontalières

Dès 1964, plusieurs maires ont alerté les autorités départementales sur la situation financière difficile de leur commune. Sans réponse. En 1968 et 1969, les maires des communes de la zone frontalière des dix kilomètres s’expriment par les voix de Lucien VINDRET, maire de Collonges-sous-Salève, et de Louis SIMON, maire de Gaillard, lors des congrès départementaux de l’association départementale des maires. En présence du préfet Henri Coury, d’Arthur Levy, président du conseil général et des directeurs es services départementaux, ils signalent les difficultés rencontrées par leurs communes. Aucune suite n’est donnée à leurs requêtes.

En 1970, au congrès départemental des maires qui se tient à Frangy, Lucien VINDRET intervient une nouvelle fois pour déplorer que le Conseil Général et les services préfectoraux se désintéressent de la situation préoccupante des communes frontalières. Il annonce alors que les 67 communes de la zone frontalière vont créer leur propre association pour trouver un terrain d’entente ave c Genève et obtenir les fonds dont le Conseil Général ne se préoccupe pas. Ainsi dit, ainsi fait !

Le 11 décembre 1970, les statuts de l’Association des communes frontalières sont déposés à la sous-préfecture de Saint-Julien. Les buts e l’association sont :

• Coordonner l’effort des collectivités locales pour faire face aux problème particuliers de notre position frontalière et de l’existence dans nos communes de nombreux travailleurs exerçant leur activité sur le territoire de la République de Genève.
• Rechercher et proposer toutes solutions possibles pour permettre aux pouvoirs publics de régler les problèmes de ces populations ;
• Provoquer la création d’organismes pouvant servir les populations frontalières

A la première Assemblée générale, l’ensemble des 67 communes invitées sont présentes ; l’illustration de la détermination des maires frontaliers face à la passivité et l’inertie des instances départementales. Une fois les statuts votés, un premier bureau est élu qui confie la présidence de l’association à Lucien VINDRET. En mars 1971, après les élections municipales, de nouveaux maires entrent au bureau de l’association, mais Lucien VINDRET est confirmé à la présidence.

Très vite, c’est auprès des du Conseil d’Etat de la République et canton de Genève que le président VINDRET intervient, au nom de l’Association. A Genève, les associations sont écoutées. Une association de communes frontalières, directement concernée par un accord avec Genève, ayant à sa tête des élus, est donc un interlocuteur parfaitement valable pour les élus genevois.

Dès la première rencontre avec M. Gilbert Duboule, président du Conseil d’Etat et M. jean Babel, conseiller d’Etat aux finances, un climat réelle compréhension s’installe. Ces personnalités genevoises connaissent depuis longtemps la situation fiscale paradoxale où Genève tire bénéfice des activités économiques induites par le travail des frontaliers, quand les communes limitrophes françaises assurent les charges des communes de résidence, sans aucune compensation financière.

Cette situation anormale pourrait à terme devenir une source de conflits. Mais les conseillers d’Etat ne peuvent pas priver les communes genevoises de leurs recettes fiscales, ni changer la retenue à la source qui donne entière satisfaction. Ils sont prêts en revanche à étudier, avec un mode de règlement accepté par la France, le versement de la part due aux communes frontalières françaises. De nombreuses solutions sont envisagées mais rien n’est formalisé et les mois passent…

L’Association étend alors son activité au Pays de Gex. M. Pascal Meylan, maire de Ferney-Voltaire, y adhère, bientôt suivi par Marcel Anthonioz, maire de Divonne.  Toutes les communes du Pays de Gex vont leur emboiter le pas, donnant de facto plus de poids aux démarches mises en œuvre.

L’attitude des hommes politiques de Haute-Savoie et du Pays de Gex

Malgré le bon accueil reçu à Genève et le renfort du Pays de Gex, les élus de la région ne prennent guère au sérieux les démarches de l’association. Ce n’est que bien plus tard, quand viendra en application une partie des lois de décentralisation, qu’ils comprendront combien les analyses de l’association et les applications qui en découlaient, étaient en avance sur des positions trop classiques.

L’attitude du président du Conseil Général Arthur Lavy est symptomatique de cette incompréhension. Ancien fonctionnaire des impôts, son style en impose ! Il sait aussi bien être aimable et accueillant que sec et hautain si les idées ou les demandes qui lui sont exposées ne lui conviennent pas. D’une honnêteté scrupuleuse, il dirige parfaitement le Conseil Général, et c’est donc ainsi qu’une unanimité se fait au sein du CG, toutes tendances politiques confondues pour suivre la position du Président. Souvent en froid avec Lucien Vindret, M. Lavy refuse d’entendre parler des problèmes spécifiques aux communes frontalières. Pour maintenir le contact, une réunion est alors organisée entre le Président Lavy et le vice-président de l’association. Un échec flagrant ! Le Président Lavy reprochant à l’association de n’avoir reçu aucun mandat pour s’occuper de problèmes frontaliers qui ne sont pas de sa compétence.

• « Que veux-tu faire à Genève avec ton Amicale-Boule ? Et puis cette affaire n’est qu’une utopie», ajoute-t-il en s’adressant au représentant de l’association.
• « Alors, monsieur le président, aidez-nous pour que cette utopie devienne réalité. »
• « Arrêtez, vous ne savez pas encore que pas d’argent, pas de Suisses… »
• « Mais président, nous n’allons pas acheter des soldats en Suisse, nous allons simplement tout mettre en œuvre pour que nos communes frontalières, que vous ne pouvez pas aider, reçoivent de Genève la part qui leur est due de l’impôt versé par les travailleurs frontaliers de nos communes ; »

L’entretien tourna court. L’attitude du président Lavy sera celle adoptée par l’ensemble des conseillers généraux à l’exception notoire de celle du Dr Jacques Miguet maire et conseiller général de Douvaine qui s’efforcera de soutenir les efforts de l’association. Grace lui soit rendue.

Du côté des députés de Haute-Savoie, aucun n’est directement intéressé par les démarches de l’association. Jean Brocard, député d’Annecy se contentant de distribuer des paroles d’encouragement aux maires de sa circonscription dans laquelle se trouve la zone frontalière de Saint-Julien-en-Genevois.

Le député de Thonon, Georges Planta ne se sent pas concerné car « les Chablaisiens ne vont pas travailler à Genève mais à Lausanne, et le canton de Vaud ayant signé une convention fiscale avec la Franc, vos démarches ne concernent donc pas ma circonscription. »

Si Maurice Herzog, député de Bonneville, ne se manifeste pas, le sénateur maire d’Annecy Charles Bosson est plus nuancé et il ne décourage pas l’initiative de l’association des maires frontaliers. Il considère par ailleurs qu’il n’y aurait jamais de travailleurs partant d’Annecy pour aller travailler à Genève. On peut se tromper ! Mais fidèle en amitié avec le président Vindret, il lui apportera son aide et facilitera les contacts avec Paris.

François de Menthon, président de l’association départementale des maires, grand résistant et ministre du général De Gaulle a compris l’intérêt des démarches entreprises par l’association frontalière et, offrant son entregent, il participera grandement à la réussite de ses projets.

Au Pays de Gex, Marcel Anthonioz, maire de Divonne et secrétaire d’Etat au tourisme depuis 1969 connait parfaitement le dossier et, grâce à ses relations politiques tant à Genève qu’à Paris, il jouera un rôle très important pour aider l’association.

Les hommes politiques genevois

Héritiers d’une longue histoire de relations imbriquées de part et d’autre de la frontière, les élus du canton de Genève sont formés dans cette relation étroite et amicale avec leurs voisins de France voisine. La République et canton de Genève a constamment le regard tourné par-delà la frontière même si elle reste très helvétique, avec une influence internationale héritée du passé. Dans les années 1970, le déséquilibre engendré par la présence massive de travailleurs frontaliers et la retenue des impôts au seul bénéfice de Genève apparait vite comme une injustice à réparer vis-à-vis des communes frontalières. Après l’échec des entretiens franco-genevois en mai 1971, dans leurs débats au Grand Conseil, les élus du canton, tous partis politiques confondus, recherchent une solution valable et apportent leur concours à la mise en place d’un accord. Parmi ceux-ci, trois noms se distinguent.

• Jean Babel, chef du département des Finances et Contributions, est probablement le conseiller d’Etat qui connait le mieux le dossier des positions fiscales différentes de Genève et de la France. Il va œuvrer avec talent et détermination pour obtenir l’adhésion du Grand Conseil et la signature d’un accord fiscal avec la France. A partir de 1968, il est à l’origine de plusieurs propositions transmises à Paris. Le Président Giscard d’Estaing le nommera officier de la Légion d’honneur au titre des services rendus dans les relations transfrontalières.
  
  
• Gilbert Duboule, conseiller d’Etat lui aussi, est le chef du département de l’intérieur et de l’agriculture. Il se préoccupe sincèrement des travailleurs frontaliers qui participent au développement du canton, et va tout mettre en œuvre pour arriver à de bons résultats.
  
  
• Yves Martin est le secrétaire général du département du Commerce, de l’Industrie et du Travail. Habitant une commune suisse proche d’Etrembières, il connait parfaitement les problèmes liés à la présence des frontaliers dans les communes françaises de la région. Il sera au centre des tractations.

Tous ces hommes politiques genevois vont travailler au rapprochement des divers points de vue. A l’écoute de l’association des maires frontaliers, ils sont aussi les interlocuteurs normaux des autorités françaises puisque les décisions qui seront prises par le Conseil fédéral à Berne, le seront au nom de la république et canton de Genève.

1972 – une année importante pour les communes frontalières

Cette année est très importante, car elle va permettre de trouver un accord définitif. L’Association des maires frontaliers du Président Vindret et le groupement des frontaliers dirigé par Max Préau unissent leurs efforts. Alors que le Groupement cherche surtout  à obtenir un statut du travailleur frontalier, l’étude de l’assurance maladie-invalidité et la création d’une Caisse « Chômage -complémentaire », sa position sur le versement de l’impôt prélevé à Genève aux communes de résidence françaises est exactement la même que celle de l’Association des communes frontalières. Le 23 aout 1972, dans une longue lettre adressée à tous les hommes politiques de l’Aine et de la Haute-Savoie, le Groupement insiste sur la rétrocession aux communes frontalières françaises des sommes prélevées à Genève. Abordant les problèmes frontaliers il demande la création d’une commission franco-genevoise de concertation pour solutionner les problèmes de voisinage. Compte tenu du poids économique et politique des frontaliers des deux cotés de la frontière, ce courrier interpelle et ne passe pas inaperçu aux yeux des préfectures concernées.

L’Association des Communes frontalières s’est réunie le 14 avril 1972 en Assemblée Générale. Elle approuve les actions du Président et de son bureau et demande au président Vindret :

• D’intervenir auprès des préfectures des deux départements
• De poursuivre les contacts avec les autorités genevoises pour obtenir une rétrocession en rapport avec le nombre de travailleurs frontaliers résidant dans les communes frontalières et la mise en place d’un mode de versement originale avec un contrôle de l’utilisation des sommes versées.
• D’étudier la création d’une commission permanente franco-genevoise.

Cette activité ne peut satisfaire le préfet Henri Coury, formé à l’application stricte de règles et des décisions gouvernementales. Même si les maires ne veulent en réalité que le bien de leurs administrés. Partagé, le préfet prévient le président Vindret : « Faites attention, vous risquez de vous faire coloniser par Genève, et cela nous ne l’accepterons jamais. »

Le préfet fait remonter à Paris au ministère des Finances dirigé par Valéry Giscard d’Estaing toutes les infos relatives aux activités de maires frontaliers et de leur association. Ses notes y provoquent colères et tempêtes car pour ces hauts fonctionnaires, aucune convention fiscale n’ayant été conclue avec Genève, l’affaire est classée et il n’y a plus lieu d’en parler.

Et pourtant à Annecy, à Bourg en Bresse et à Genève, on va continuer d’en parler avec la ferme intention d’aboutir à un résultat. Le 5 juin 1972, à Bourg en Bresse, lors d’une réunion où assistent de nombreuses personnalités françaises et suisses, Jean Babel propose et fait accepter par les participants le versement aux communes frontalières de 3.5% de la masse totale des salaires bruts versés aux travailleurs frontaliers par leurs employeur genevois. Une avancée très importante qui va permettre l’établissement d’un premier protocole d’accord destiné à être soumis à Paris.

De son côté, le bureau de l’Association et son président ont des propositions à faire. Elles n’ont pas encore été présentées à Genève quand le président Vindret reçoit le protocole d’accord élaboré par le Conseil d’Etat à la suite de la réunion de Bourg-en-Bresse. Ce document rédigé selon les habitudes administratives genevoises est intéressant mais il comporte quelques termes et même certains articles qui ne peuvent être acceptés en l’état par le bureau de l’Association. Il s’agit, en particulier :

• Du versement direct des fonds au ministère des Finances à Paris.
• De la répartition des sommes à verser par une commission franco-genevoise qui déciderait de l’affectation des crédits aux communes, etc…

Le bureau concentre ses efforts sur la rédaction de l’accord souhaité, rédaction qui doit être aussi claire que possible ; le travail terminé, il sollicite alors une rencontre avec le président du Conseil d’Etat de Genève qui a lieu à Genève. Y sont présents les membres du bureau de l’association présidé par Lucien Vindret, le président du Conseil d’Etat de Genève Gilbert Duboule, et le secrétaire général Yves Martin.

Cette rencontre, cette séance de travail plutôt, est rapide et efficace. Tous les participants veulent aboutir. Il s’agit en réalité de modifier des termes qui peuvent être lourds de conséquences pour l’avenir, de faire préciser diverses dispositions qui concernent les versements aux communes, et enfin d’instaurer un contrôle des sommes qui seront affectées aux collectivités.

Les discussions s’engagent et, article après article, le texte de l’accord est étudié puis rédigé. Sa rédaction terminée, il sera lu par le secrétaire général et accepté par toutes les personnes présentes.

Les décisions qui ont été prises en commun permettent maintenant la présentation de cet accord au Conseil fédéral à Berne, lequel entérinera la position de la République et canton de Genève.

Avant de lever la séance, en réponse à une demande du président Duboule, et en fonction des informations possédées par le bureau de l’association, il est décidé d’affecter le quart des sommes dues par Genève au Pays de Gex, et les tris quarts restants aux communes frontalières de Haute-Savoie. La définition du terme « communes frontalières » est par ailleurs précisé pour les communes situées en limite de la zone frontalière. Celles-ci pourront bénéficier de la compensation financière genevoise, si le nombre de leurs frontaliers est égal à 2.5% de leur population totale. Enfin, il est indiqué que, si nécessaire, les conseils généraux pourront recevoir au maximum 20% des sommes versées pour réaliser, dans les communes frontalières, des travaux collectifs.

La séance qui aboutissait à un accord, dont l’importance n’avait alors échappé à personne, est alors levée. L’Association des communes frontalières venait de finaliser à Genève un travail important, mais elle n’était pas encore au bout de ses peines.

La réunion de Paris

Quelques jours plus tard, suite à la réception du protocole d’accord de Bourg-en-Bresse dans les ministères parisiens, le président Vindret et son bureau sont convoqués à Paris, au Quai d’Orsay. Cette convocation concerne également les présidents des conseils généraux, Arthur Lavy et Jean Saint-Cyr, François de Menthon, président de l’association départementale des maires de Haute-Savoie, ainsi que son collègue de l’Ain. Les préfets Coury (74) et Dupoisat (01) seront aussi présents. Précisons par ailleurs que dès la réception du protocole du Conseil d’Etat, le préfet Coury, ainsi que MM. De Menthon, Bosson et Anthonioz avaient grandement facilité, par leurs relations, cette rencontre parisienne.

Marcel Anthonioz met ses bureaux du secrétariat au tourisme à disposition pour une première réunion qui aura lieu le matin, avant la réunion officielle de l’après-midi au Quai d’Orsay, afin que les personnalités convoquées puissent étudier ensemble le protocole reçu de Genève , et présenter, si possible, une attitude commune face aux représentants des ministères.

Les entretiens de la matinée sont assez animés. D’entrée, M. Lavy, avec son style direct, élève la voix et peste contre Genève :

• « Ils nous prennent pour leurs esclaves, on n’est pas leur colonie, ils se fichent de nous. Il faut tout refuser, leur accord est inacceptable, etc…»

Le président Vindret intervient alors et signale que le bureau de l’Association des communes frontalières a rencontré le président du Conseil d’Etat trois jours plus tôt à Genève.  Il indique que toutes les propositions de l’association ont été étudiées et acceptées par le président Dubrule, qui les a transmises à Berne.

Fureur de M. Lavy :

• « Comment ? De quelle autorité politique disposez-vous pour discuter avec le Conseil d’Etat ? Vous n’^tes qu’une association, qu’est-ce que c’est que ces histoires? »

La réponse du président Vindret fuse

• Depuis quand deux voisins n’ont-ils pas le droit de se rencontrer et de se parler ? A ce jour la morale interdit-elle à des élus de discuter et de travailler pour le bien de tous…»

Le préfet Coury intervient :

• Et au fait, à Genève, qu’est-ce qu’ils ont dit ?»

Le président Vindret présente alors point par point le texte de l’accord. Il en expose les avantages et les perspectives d’avenir. A l’issue de cette présentation du président, la surprise est totale car personne ne supposait qu’un tel travail avait été réalisé en concertation avec Genève. Des discussions s’engagent, et peu à peu, une unanimité se dégage en faveur du texte défendu par M. Vindret car, ainsi que l’expriment divers intervenants dont le président Lavy :

• « Si c’est comme Vindret vient de l’exposer, cela change tout. »

C’est donc forts d’une position unanime que dans l’après-midi au Quai d’Orsay, tous participent à la rencontre officielle prévue. Elle se déroule en présence des chefs de cabinet ou des chargés de mission des ministères de l’Intérieur, des Finances et des Affaires étrangères.  Cette réunion est rapide, elle dure une heure. Il et pris bonne note du texte de l’accord transmis à Berne par le Conseil d’Etat de Genève. Néanmoins, avant d’être adressé aux autorités de tutelle, ainsi qu’aux services compétents, l’accord concernant deux Etats devra évidemment suivre la voie diplomatique.

C’est ainsi qu’il sera signé à Genève le 29 janvier 1973 par les ambassadeurs : Emmanuel Diez pour le Conseil fédéral suisse, agissant au nom de la République et canton de Genève, et Bernard Dufournier, pour le gouvernement de la République française.

Applicable à compter du 1^er janvier 1973, cet accord a permis aux communes frontalières de Haute-Savoie et du Pays de Gex d’avoir, à leur disposition, les ressources nécessaires pour leur fonctionnement et leur équipement. Les travailleurs frontaliers participent ainsi pleinement, par leur travail à Genève, à la prospérité de leurs communes de résidence. Enfin, Genève a une banlieue française dynamique et organisée, avec laquelle d’autres relations transfrontalières pourront voir le jour. Cet accord représente une avancée considérable dans les relations franco-genevoises. Il va également permettre la mise en place de ma commission mixte consultative demandée par Genève, les travailleurs frontaliers et les communes frontalières.

Commission mixte consultative et comité régional franco-genevois

Cette commission mixte consultative est créée le 12 juillet 1973 par un échange de lettres entre les ambassadeurs Diez et Dufournier. Destinée à régler les problèmes de voisinage entre la République et canton de Genève, et les départements de l’Ain et de la Haute-Savoie, elle mettra en place un comité qui deviendra le Comité Régional Franco-Genevois (CRFG). Si la commission mixte consultative, qui se réunit une fois l’an, est composée de deux délégations de sept membres au maximum, chacune nommée par son gouvernement, le CRFG, organisme de base qui peut se réunir aussi souvent que nécessaire, peut faire appel à des élus ou à des experts. Il est en mesure d’étudier et de présenter à la Commission mixte tous les problèmes de voisinage dans des domaines aussi divers que :

• L’aménagement du territoire
• L’environnement et la protection de la nature
• L’énergie, les transports et les communications
• Les migrations frontalières et les logements
• L’enseignement, la formation professionnelle et al recherche
• La culture, les loisirs et les sports
• La santé publique et la police sanitaire
• Les implantations agricoles et industrielles
• La coordination des mesures en cas de catastrophes

Commission mixte consultative et Comité Régional Franco-Genevois sont des avancées certaines dans les relations transfrontalières car ces organisations sont des lieux d’information, d’échange, de rencontre, de mise en place de projets et de décisions pour les deux Etats.

Le travail patient et désintéressé des élus genevois, savoyards et gessiens a porté ses fruits. L’accord du 29 janvier 1973 n’est pas le résultat d’une position de puissance par rapport au voisin, mais au contraire, il est né fu désir de partager avec justice un bien commun. Il va faciliter l’intégration, dans les communes frontalières françaises, d’une population venue de diverses régions, et va éviter qu’une banlieue dépourvue d’équipements ne se crée aux portes de Genève. Des sommes très importantes vont être mises à la disposition des communes et des règles précises de répartition et de contrôle devront être appliquées.

Contrôle des sommes versées aux communes frontalières

Comme indiqué à l’article 3 de l’accord du 29 janvier 1973, les préfets de l’Ain et de la Haute-Savoie font connaitre chaque année au Conseil d’Etat de la République et canton de Genève, l’utilisation des crédits mis à la disposition des communes des deux départements. Il a été ainsi possible de constater que suite à une motion déposée le 6 février 1976 par le député genevois Pierre Milleret, aujourd’hui président de l’AGEDRI (Association pour les relations transfrontalières franco-valdo-genevoises), et au rapport du Conseil d’Etat concernant les crédits versés 

• Que de 1974 à 1977, 24% des sommes attribuées sont allées au Pays de Gex et 76% aux communes frontalières de la Haute-Savoie, en conformité avec la répartition des prévue par le bureau de l’association.

En ce qui concerne la répartition des crédits alloués aux communes frontalières, elle a été faite en fonction de la politique définie par les conseils généraux des deux départements, ce qui explique les différences notables constatées.

Dans le département de l’Ain, durant la période considérée, les versements genevois ont été intégralement mis à la disposition des communes du Pays de Gex, compte tenu du versement de 10% des sommes reçues à un fonds d’intervention destiné à financer les équipements collectifs en zone frontalière. D’autre part, la ville de Bellegarde dépassant le seuil des 2.5% de travailleurs frontaliers par rapport à sa population, a été intégrée aux communes du Pays de Gex.

En Haute-Savoie, de 1974 à 1977, le versement de la rétrocession genevoise a été effectué d’une façon différente : 54.4% des sommes versées ont été réparties entre les communes, syndicats et districts de la zone frontalière savoyarde et 45.6% ont été utilisés pour financer des travaux collectifs.

Quoi qu’il en soit, si en Haute-Savoie, dans la période citée, quelques maires n’ont pas été très satisfaits du montant des crédits frontaliers alloués à leur commune, les conseillers généraux savoyards ont été particulièrement favorables à cette méthode de distribution. Il est d’autre part certain que les travaux réalisés avec les fonds frontaliers, ont apporté une amélioration très sensible de l’équipement de la zone frontalière.

A partir de 1988, le Conseil Général de la Haute-Savoie, à l’initiative de son président, a voulu plus de concertation, et partant plus de transparence dans la répartition des crédits frontaliers. Une commission mixte de concertation (35 maires et 34 conseillers généraux) a été installées, d’où est issu un groupe de travail mixte ( 8 maires frontaliers et 8 conseillers généraux) destiné à faire des propositions sur la répartition de la compensation genevoise. Il faut dire aussi qu’au fil des années les collectivités locales ont évolué dans tous les départements. Celles-ci se sont regroupées en districts, en syndicats divers, puis en Communautés. La répartition de la rétrocession genevoise doit maintenant tenir compte de ces nouvelles entités, dans un dialogue constant avec tous les élus de la région frontalière.

Il en est de même dans le département de l’Ain où les collectivités doivent faire face à des dépenses d’équipement de plus en plus importantes. Aujourd’hui les communes gessiennes reçoivent directement dans leur budget de fonctionnement 60% de la compensation genevoise et les 40% restants sont versés dans le fonds d’investissement pour être mis à la disposition des communes, soit au titre de subvention pour des travaux collectifs importants, soit au titre d’avances remboursables, destinées à faciliter la réalisation de travaux urgents.

Comme on peut le constater, la répartition de la compensation genevoise s’est adaptée dans les deux départements, tant en fonction de la politique suivie, que de l’évolution rapide et souvent nécessaire des diverses collectivités frontalières.

On peut d’ailleurs supposer qu’avec la montée en puissance des accords bilatéraux qui vont régler les rapports de la Suisse avec la Communauté Européenne, les communes frontalières auront à solutionner de nombreux problèmes pour conserver des rapports harmonieux avec Genève. Pour ces relations communautaires nouvelles, les collectivités haut-savoyardes et gessiennes auront encore bien besoin de la compensation financière genevoise.

 

Trente années plus tard…

Trente ans, c’est le temps d’une génération, et même un peu plu. Il y a trente ans, certains maires d’aujourd’hui n’étaient pas encore nés. Il y a tente ans, il était encore possible de faire des projets pour les 25 prochaines années., prospective bien difficile, sinon impossible aujourd’hui. Il y a trente ans, franchissant qui un fleuve, qui une rivière ou une frontière, des hommes de bonne volonté ont montré ce qu’ils étaient capables de faire, là où les Etats avaient échoué. Savoyards et Gessiens ont prouvé que la politique, au sens le plus noble du terme, pouvait parfois être confiée à des hommes réfléchis, dévoués aux autres, aux maires de nos communes. De leur côté, les élus genevois, avec un sens très fort de la justice, ont reconnu et respecté ces hommes. Ensemble, ils ont trouvé des solutions simples et efficaces ; marquées par le bon sens, et un souci constant du bien commun. Puis ils les ont imposées à leurs pays respectifs. Dans certaines hautes sphères, d’aucuns ont même pensé que de tels hommes pouvaient être dangereux pour la société, et n’ont pas hésité à leur barrer la route. Et pourtant, trente années plus tard, des noms reviennent encore à l’esprit. Ce sont ceux de Jean Babel, Gilbert Duboule, Yves Martin, Jean Revaclier, Marcel Anthonioz, Jacques Miguet, Louis Simon, Lucien Vindret, Pascal Meylan, François Mugnier. Et puis, il y a aussi tous les autres, les petits, les sans-grades, les maires de l’Association des communes frontalières, sans oublier le Groupement des frontaliers avec ses présidents Max Préau et Jean-Pierre Buet.

Trente années plus tard des juristes, des universitaires et des journalistes analysent cet accord de compensation financière du 29 janvier 1973, prélude, disent-ils, à la « gouvernance transfrontalière de demain. »

• Qui peut savoir ?

Pourtant, il y a une chose que savent bien ceux qui ont participé aux travaux qui sont ici exposés.

« Le meilleur des accords n’est vraiment bon que si des hommes généreux, dévoués et clairvoyants sont capables de le faire vivre et prospérer. »

Henry Chevalier

Remarque. Pour être tout à fait complet, et ce que peu de gens savent, est qu’il existe en revanche un autre accord entre la France et la Suisse. Il concerne huit cantons dont le canton de Vaud, qui n’imposent pas leurs travailleurs frontaliers à la source. Ceux-ci payant leur impôt sur le revenu dans leurs communes de résidence, donc dans l’Hexagone. L’accord signé en 1983 prévoit que la France reverse chaque année une compensation financière à ces cantons égale à 4.5% de la masse totale des rémunérations brutes annuelles des travailleurs frontaliers.